当代中国城镇化发展中城市规模问题探究

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本文为当代中国社会问题课程作业

摘要

当前中国社会经济发展过程中，城镇化是经济发展的主要推动力也是重要结果。中国城镇化过程中对城市规模的规划存在限制特大城市规模，约束大城市规模等政策，这些政策是否会产生城镇化进程中的问题。中小城镇和农村出现的空心化现象能否靠限制大城市人口进行解决。本文列举了当前我国城市规划中对城市规模限制的若干问题，分析了制定限制大城市人口政策的原因，并解决城镇化进程中这些问题给出了几点解决方法。
关键词：当代中国社会问题 城镇化 城市规划 人口

1.引言

在当代中国社会经济发展过程中，城镇化是经济发展的重要结果，也是城市消费和公共服务发展的重要推动力。当前我国城镇化进程中，城市人口始终是一个重要话题。近年来，大城市出现的交通拥堵、环境污染、公共资源与公共服务不足等问题，在舆论上很大程度被指向城市人口过多这个原因。而在三四线城市与农村，媒体关注其“空心化”问题。这些现象都归结到是否应该控制城市规模，怎样合理引导城市积极发展这些问题上。

2.问题现状

2.1 城市首位律

城市首位律是美国知名地理学家马克·杰佛森于1939年提出的对国家城市规模分布规律的概括。该定律认为，在一个国家或地区中往往存在一个比第二大城市大得多的“首位城市”，吸引了全国城市人口的很大部分，在一个国家或地区的政治、经济、社会、文化以及生活等方面占据明显优势。

学者马歇尔对马克·杰佛森的城市首位律进行量化，认为“大得多”比较合理的指数是2.0，即两城市指数法。后来不断发展，相继提出了四城市指数法和十一城市指数法。

2.2 上海的首位度

上海是我国最大的城市，根据上海市统计局发布的《2017年上海市国民经济和社会发展统计公报》数据显示，2017年底上海全市常住人口人口2418.33万人 。根据北京市统计局发布的《北京市2017年国民经济和社会发展统计公报》中显示，2017年底北京全市常住人口2170.7万人 。

按照两城市指数法，在全国层面来看，上海的首位度为1.114，远低于马克·杰佛森认为的“大得多”。上海交通大学安泰经济与管理学院的陆铭教授在《大国大城》一书中认为，上海的人口不是太多了，而是太少了 。

2.3 其他城市的规模

不仅是上海和北京，我国各大城市总体规划中均体现了控制人口的思想。在当前已经批复建设的国家中心城市中，到2020年，广州市域常驻人口控制在1800万以内 ，天津中心城区控制在630万左右 ，重庆中心城区控制在700万以内 ，成都中心城区控制在620万以内 ，武汉主城区控制在502万以内 ，西安主城区控制在528万以内 ，郑州中心城区控制在450万以内 。

3.问题解释

3.1 我国城镇化总体趋势

改革开放40年来，我国城镇常住人口从1.7亿人提高到8.1亿人，城镇化比例从17.9%提高到58.52% 。我国大城市的数量和比重不断增加；中小城市比重甚至数量在减少。大量劳动力从内地到沿海，从西部到东部，每年春节期间形成了中国特色的“春运”现象。很多地方只注重了城市建设的城镇化，而忽视了人的城镇化，忽视城镇居民特别是外来务工人员的基本就业及社会保障需求。

造成这些问题的原因包括，资源配置的行政导向，市场经济的马太效应等等。按照当前我国基本矛盾，我认为可以归结为“不平衡不充分的社会发展”。

3.1城市规模约束

按照《中华人民共和国土地资源法》，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。我国城市发展中，一般需要由上级政府批复该城市的总体规划。我国城镇化的总体政策为，控制大城市规模、合理发展中小城市和小城镇的城镇化规模。例如，在《国务院关于上海市城市总体规划的批复》（国函〔2017〕147号）中明确写出，“严格控制城市规模。……到2035年，上海市常住人口控制在2500万左右，建设用地总规模不超过3200平方公里”。在《中共中央 国务院关于对〈北京城市总体规划（2016年－2035年）〉的批复》中明确写出，“严格控制城市规模。……到2020年，常住人口规模控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平”。

在这种规划下，城市社会公共资源和公共服务将按照预计的常驻人口和略带余量的流动人口进行设置。但在城镇化进程快速推进的20多年来，上海和北京等大城市的实际人口实际上按照远超过规划的人口增长速度发展。一时间，交通拥堵、教育医疗资源不足等“大城市病”缠绕，“北漂”“沪漂”成为受到关注的词语。舆论和官方认为，我们的城市太大了，需要限制人口。

3.2 城市财政有限

1994年推进分税制改革以来，财政税收分为中央税、地方税和共享税。城市建设是地方政府的事权，也是地方政府的责任，但财税大头上交中央。在这种背景下，地方政府财政有限，仅能按照城市规划人口规模进行配套公共服务投入，难以提供满足实际人口规模需要的公共资源。地方政府缺乏对超过规划的流动人口进行大规模公共服务投入的意愿和能力，导致城市公共服务不足。

3.3 地区、城乡发展不平衡

中国当代城市发展格局，可以追溯到晚清开埠。帝国主义对于通商口岸的选择奠定了一大批近代工商业城市发展的基础。新中国成立后的社会主义改造、三线工程、开发大西北等一系列工程对地区平衡发展起到了重要作用。随着改革开放，市场经济下东部沿海地区得到快速发展，吸引了大量内地劳动力迁入。虽然西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起和东部率先作为区域协调发展战略，但当前市场作为资源配置的决定性因素，地区差异是短时间内不能抹平的。地区、城乡之间发展的不平衡，使得城市规模的扩张比规划来得更快，因此出现当前城镇化中的问题。

4.解决对策

4.1 高质量经济发展

城镇化建设过程中的问题，最核心的就是钱的问题。地方政府对城市建设负责，那么地方政府有资金才能有意愿进行持续投入。发展不充分的问题要靠发展来解决，经济高质量发展才能带来持续性的资金投入。有了足够资金投入，才能建设满足城市实际需要的公共设施与服务。

4.2 新型城镇化发展

根据党的十八大精神，中共中央国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，明确走中国特色新型城镇化道路。预计到规划期末，东部地区城市群一体化水平和国际竞争力明显提高，中西部地区城市群成为推动区域协调发展的新的重要增长极。城市规模结构更加完善，中心城市辐射带动作用更加突出，中小城市数量增加，小城镇服务功能增强。稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，基础设施和公共服务设施更加完善。

4.3 城市群建设

以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。人类历史上从来没有过这么庞大的城市化进程，中国现在需要走出自己的道路。十九大报告中指出，以城市群作为主体。在全国范围内，有着京津冀、长三角、珠三角、成渝等诸多发展完善或发展中的城市群。中国的13亿人口如果要达到发达国家的水平，单凭若干个城市远远承担不了这么庞大的人口，势必会产生严重的大城市病。走中国特色城镇化发展路线，建设一大批城市群，将会是一个更好的选择。例如，十九大报告中特别提到，疏解北京非首都职能，高起点、高标准建设雄安新区。一方面缓解北京严重的大城市病，另一方面促进城市群内其余城市的发展，实现京津冀地区的共同发展。

港珠澳大湾区、长三角一体化已经上升为国家战略，在城市群建设过程中需要破除行政藩篱，实现公共资源一体化发展。

4.4 城乡统筹发展

不光是北上广深等一线城市，不光是东部沿海地区，不光是大城市，小城市、中西部、城镇农村等一大批地区的人民同样有着美好生活的需要。城镇化需要区域协调发展，需要城乡统筹发展，需要进行国家层面的战略性布局。例如，实施西部大开发15年来，西部地区已经具备较强的经济基础，能够实现在2020年全面建成小康社会目标。例如，实施城乡统筹发展，建设全国统筹城乡综合配套改革试验区，使农民和市民在各个方面享有同等权利。

促进城乡统筹发展，有利于减少城乡差距，有利于促进农村人口合理有序转移。

5.结论

当代中国城镇化过程中存在城市规模受限问题，主要原因来源于制度与政策的不够完善以及区域发展不平衡不充分，为了解决这些问题，需要进一步促进区域协调发展，城乡统筹发展。

参考文献

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